Expertos en energía de Europa aplauden la propuesta de reforma del mercado, pero avisan del riesgo de las políticas intervencionistas

La Universidad de Salamanca ha celebrado el Congreso Europeo sobre el Mercado Eléctrico de la Unión Europea, un evento que ha reunido durante dos días en la ciudad salmantina a prestigiosos expertos nacionales e internacionales para analizar la actualidad en torno al acuerdo de reforma del mercado eléctrico, el rol de España como presidencia de turno del Consejo de la Unión, la evolución del mercado de la electricidad y las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de electrificación de la economía y descarbonización para 2050.

Las Jornadas, celebradas justo cuando el Consejo acababa de cerrar el acuerdo para las negociaciones con el Parlamento y la Comisión, han contado con la bienvenida por parte del Rector de la Universidad de Salamanca, Ricardo Rivero Ortega y del Excomisario europeo de energía y acción por el clima, Miguel Arias Cañete, quienes han destacado la encrucijada en la que se encuentra en la actualidad el mercado eléctrico y la necesidad de establecer un marco regulatorio de la electricidad estable y coherente que fije una señal de precios constante. Para Arias Cañete, que se congratula de que el Consejo haya abandonado las posiciones más intervencionistas avalando, como ya hizo el Parlamento, la esencia de la propuesta basada en el mercado, presentada por la Comisión, “Hay que proteger el mercado marginalista, las inversiones que traigan el dinero para las energías renovables y seguir por el buen camino hacia la transición energética. El tremendo reto de la descarbonización energética y de los usos finales de la energía, no termina con esta reforma, incluso si llega a buen puerto y se cierra sobre bases no intervencionistas, como apunta por las posiciones de los legisladores. Será necesario continuar para garantizar el masivo desarrollo de renovables, del almacenamiento y de la red eléctrica, para desterrar definitivamente los combustibles fósiles en toda la economía. La experiencia reciente nos muestra que este tremendísimo reto no se alcanzará si se incurre en medidas intervencionistas o que fragmenten el mercado interior, en que algunos siguen emperrados. Hace falta mucha más Europa para conseguirlo” “En este sentido, Rivero Ortega ha defendido que “La posición del Consejo acordada en la reunión de ayer está alineada con la propuesta de la Comisión Europea que planteó una evolución, y no una revolución, del mercado actual”.

El debate entre expertos sobre el acuerdo alcanzado para el nuevo diseño del mercado eléctrico y las medidas de emergencia a contemplar en el nuevo modelo ha puesto el foco en la crisis energética a la que Europa se ha enfrentado y el valor de la cobertura para los consumidores, así como la necesidad de acelerar el despliegue de la energía renovable. Para ello el pacto alcanzado por los Estados confirma la validez de los principios de su diseño, como el mercado marginalista y la promoción de los mercados a plazo y los acuerdos de compra de energía para permitir a los consumidores protegerse ante la volatilidad de los precios en los mercados mayoristas de electricidad de la manera más eficiente y efectiva. También se concreta que para aplicar precios regulados por debajo de coste para consumidores residenciales y PYMES ha de haberse declarado una crisis en base a criterios predefinidos. En referencia a los mecanismos de capacidad, los expertos han valorado positivamente la mejora que supone la eliminación de su carácter temporal y su simplificación, tanto en su aprobación como en su aplicación.

Para Carlos Padrós, Catedrático de Derecho Administrativo y Derecho de la UE de la Universitat Autònoma de Barcelona: “Uno de los objetivos que persigue esta reforma es la de consolidar la creación de un marco jurídico estable, predecible y no sujeto a vaivenes de los reguladores nacionales, que respete plenamente el mercado y permita garantizar una energía a precios asequibles a la vez que se avanza en los objetivos climáticos. Por ello, un marco europeo homogéneo es clave para que los inversores tomen sus decisiones. La regulación eléctrica también es muy importante para la correcta asignación de los precios y para la seguridad. No olvidemos que la regulación tiene que garantizar la seguridad y el abastecimiento del suministro”.

Asimismo, la hoja de ruta de las renovables debe dar libertad a los inversores para que elijan el modelo de viabilidad que prefieran y que permita ofrecer energía a un precio estable y asequible a los consumidores. Para ello, los ponentes han destacado el papel importante que están tomando los PPA y la necesidad de fomentar y proteger estos contratos a largo plazo. Según han destacado los expertos, el acuerdo alcanzado ayer por el Consejo, al igual que el del Parlamento y la propuesta de la Comisión reconoce el valor de los mercados a plazo y PPA par que los consumidores se cubran de la volatilidad de precios debido al incremento del gas. Así, se contemplan medidas para eliminar barreras al desarrollo de los PPA y se obliga a las comercializadoras a ofrecer precios fijos (además de variables) a los consumidores, para que estos puedan optar por una cobertura que les permita protegerse frente a escenarios de volatilidad como el que ha pasado Europa en los últimos años.

Durante el debate también se ha hecho hincapié en la necesidad de seguir en esta línea evitando la sobre regulación de los PPAs y protegiendo a los inversores contra medidas retroactivas como la mejor forma de promover la utilización de PPAs. En cuanto a los contratos por diferencias (CfDs), uno de los elementos más controvertidos por las discrepancias entre Francia y Alemania, los ponentes han destacado que la participación debe ser voluntaria para los participantes del mercado y únicamente para nuevas instalaciones. Este criterio acaba de ser ratificado por los Ministros de Energía de la Unión Europea en las negociaciones sobre la Reforma de Mercado antes del comienzo de los trílogos, donde reconocen que los contratos por diferencia se aplicarán a las nueva instalaciones añadiendo la posibilidad de destinarlos a repotenciar centrales o prolongar su vida útil.  De esta manera, tanto los los CfDs para nueva generación como los CfDs para generación existente tendrán que cumplir ciertos criterios de diseño que eviten distorsiones en el mercado interior, en particular en lo que se refiere a la redistribución de ingresos. 

Tal y como ha señalado Antonio Morales, socio de derecho Público y Litigación de Baker Mackenzie: “El sistema marginalista funciona porque organiza la demanda por mérito y garantiza que el suministro sea fiable. En consecuencia, la Comisión Europea no ha adoptado la posición española, sino que las medidas se ha enfocado a proteger a los consumidores y en destacar el papel de los PPA y los contratos por diferencias”.

La crisis del gas de 2021 ha condicionado la reforma del mercado eléctrico

La crisis energética del gas de los últimos dos años ha puesto de manifiesto como el precio de la electricidad está directamente vinculado por el precio del gas, lo que provocó subidas enormes para los consumidores, lo que puso sobre la mesa la necesidad de avanzar en un nuevo modelo energético menos dependiente del gas. Ello generó un debate político del más alto nivel sobre la idoneidad del diseño de mercado eléctrico de la Unión. A pesar de que Europa se encontraba ante una crisis gasística por su dependencia con Rusia, la Comisión Europea se vio abocada a presentar el 14 de marzo de 2023, una propuesta de reforma de mercado tan sólo tres años después de la entrada en vigor de la reforma que tuvo lugar en 2019, que contó con el apoyo masivo de las capitales y en clara desviación de los principios tradicionales de “Better Regulation”. Tal y como ha afirmado Carlos Padrós: “Paradójicamente, la propuesta de reforma ha llegado en un escenario energético que parece anticipar el final de la crisis, ya que, desde octubre 2022, los precios del gas están en tendencia fuertemente bajista. Además, los precios de la electricidad están volviendo a valores anteriores a la crisis energética si bien la nueva inestabilidad geopolítica con el conflicto Israelí-Palestino impide avanzar en esta línea de estabilidad”.

Ante esta situación los expertos han advertido que cualquier intervención gubernamental que altere los ingresos que los generadores obtienen del mercado o que altere el precio que los compradores pagan por la electricidad que adquieren, causará distorsiones e ineficiencias. Tal y como han coincidido Epistimi Oikonomopoulou, Abogada de Clifford Chance, Jorge Simão, Chief Operating Officer del Operador del Mercado Ibérico (OMIP), Flemming Sorense, Vice President Europe en LevelTen Energy y Patricia Bonet, Jefa de Departamento de servicios Regulatorios de Redeia, muchas de estas distorsiones ocurren también si existe la posibilidad de que se implementen estas medidas aun no estando aprobadas todavía. Por ejemplo, el operador será reacio a firmar contratos de precio fijo a largo plazo no sólo si el gobierno nacional interviene, sino también si existe la posibilidad de que intervenga; y la distorsión será mucho mayor si se permite a diferentes Estados miembros establecer límites o subsidios en diferentes niveles.

En el caso español, los ponentes han coincidido en señalar que el mal diseño del precio regulado para consumidores domésticos (PVPC) que estaba vinculado directamente al precio del mercado mayorista (pool), ha sido el causante de que en España se hayan adoptado mayor número de medidas que en ningún otro país para modificar la formación de precios de pool. “Varias de estos mecanismos de emergencia nacionales durante la crisis han tenido un grave impacto en la confianza de los inversores en renovables. Por una parte, el cap a las tecnologías infra marginales ha aumentado la inseguridad jurídica y han reducido el incentivo de los consumidores a contratar coberturas de precios y de firmar contratos a largo plazo como los PPAs. España es un mercado muy atractivo (por sus condiciones climáticas) para el fomento de las energías renovables, pero para llevar a cabo estos avances, cómo ya se ha mencionado, es necesario eliminar los cuellos de botella y fomentar los incentivos para que se generen estas instalaciones, puesto que más de un 85% es de aportación privada”, ha destacado Cristopher Jones, Socio de Derecho Comunitario en Bruselas de Baker Mackenzie y Exiderector General de Energía de la UE.

Por su parte, Antonio Morales ha señalado que “La medida conocida como la excepción ibérica, que es un cap al gas, ha distorsionado los flujos transfronterizos de electricidad, creando subvenciones cruzadas de los consumidores españoles a favor de los franceses marroquíes y portugueses”.

Estas distorsiones han llevado a la Comisión Europea en junio de este año a concluir que la prolongación de estas medidas de emergencia en el sector eléctrico no es necesarias ni aconsejables en estos momentos. Sin embargo, en España continúan activas actualmente.

¿Cómo integrar y gestionar la demanda en el nuevo diseño del mercado?

Precisamente uno de los objetivos de la reforma del mercado eléctrico es, no solo acabar con las distorsiones de los últimos años y el riesgo de retroactividad, sino garantizar una respuesta europea ante posibles nuevas futuras crisis estableciendo reglas, condiciones y medidas de emergencia comunes.

Para ello la electrificación basada en energías renovables es la forma más rentable y energéticamente eficiente de lograr la neutralidad climática. Los vehículos eléctricos y las bombas de calor (aerotermia) pueden contribuir decisivamente a descarbonizar el transporte (25% emisiones de CO2 en la UE) y la calefacción y otros usos del calor (50% emisiones de CO2 en la UE). Los expertos han coincidido en señalar que la electrificación de la demanda requiere de un desarrollo adecuado de las redes eléctricas. En este sentido, Eurelectric, patronal europea del sector, estima que es necesaria una aceleración del 60% de inversión en redes en la UE hasta 2030.

Para Fernando Rodríguez, Decano de la Facultad de Ciencias Ambientales de la Universidad de Salamanca: “Estamos en medio de una enorme transformación hacia la descarbonización que no tiene vuelta atrás, no es una moda. Estamos atravesándolo ahora mismo y es obvio hacia donde vamos: hacia una sostenibilidad basada en la descarbonización. En este sentido, trabajar con el sector eléctrico es imprescindible”.

Los ponentes también han coincidido en señalar que el valor añadido de las redes para el consumidor es clave, por su capacidad de conectar y balancear en tiempo real generación renovable con necesidades de consumo, aportando seguridad de suministro y calidad de servicio. Así, el pacto alcanzado para la reforma del mercado eléctrico reconoce el papel de las redes y la necesidad de contar con inversiones anticipadas, así como la importancia del almacenamiento para integrar energías renovables.